Apprentis : le système ne peut financer plus de 440 000 nouveaux contrats par an (Cour des Comptes)

Un déséquilibre financier de France compétences « préoccupant »

« Conjuguée à la baisse des recettes, la hausse des dépenses d’apprentissage a fortement contribué au déficit enregistré par France compétences en 2020 (4,6 Md€) et 2021 (3,2 Md€), ainsi qu’aux fortes tensions de trésorerie en 2021, qui ont conduit l’établissement à recourir à l’emprunt à hauteur de 1,7 Md€ et l’État à lui verser des subventions exceptionnelles pour un montant de 2,75 Md€. Malgré ce soutien massif, de nouvelles difficultés de trésorerie sont prévues dès l’été 2022. »

Prendre des mesures fortes d’équilibrage du système d’alternance

« Cette profonde dégradation financière impose de prendre des mesures fortes d’équilibrage du système d’alternance, en mobilisant tous les paramètres :

• les ressources disponibles,
• le coût moyen par contrat d’apprentissage,
• ainsi que le nombre d’entrées en apprentissage, dont une partie pourrait se reporter sans dommage sur les contrats de professionnalisation, moins coûteux. »

« Au-delà de la redéfinition à court terme des niveaux de prise en charge, une stratégie nationale de l’alternance pour le moyen terme doit définir les objectifs de développement et les modalités de financement associés. »

Pistes en matière de dépenses et de recettes

En matière de dépenses, « les aides aux employeurs pourraient être modulées en fonction des objectifs de développement de l’apprentissage ».

En matière de recettes, « plusieurs pistes sont envisageables, comme :

• la suppression des exonérations de taxe d’apprentissage,
• le recours à des contributions conventionnelles définies par accord collectif de branche,
• le développement de restes à charge pour certains employeurs ».

« Une augmentation de la contribution des entreprises comme la création d’une subvention annuelle de l’État à France compétences pourraient également être envisagées, si l’objectif consiste à poursuivre le développement de l’apprentissage. »

La Cour des comptes insiste pour que « la stratégie nationale de l’alternance veille à l’efficience de la dépense publique en priorisant les situations où l’apprentissage apporte une réelle plus-value et en évitant les effets d’aubaine, qu’illustre le déport des contrats de professionnalisation vers l’apprentissage. »

« Un système en guichet ouvert » qui laisse filer la dépense

La réforme de 2018 a « profondément modifié » le mode de régulation de l’apprentissage : « d’un système administré, piloté par les Régions, reposant sur l’approbation de la carte des formations et le financement des CFA, l’apprentissage est désormais un système en guichet ouvert : l’ouverture de CFA et la création de places en apprentissage se font sur une simple déclaration de l’organisme de formation et aucune limitation en volume n’est apportée au financement des formations ainsi créées. »

Un des objectifs de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel du 05/09/2018 était de transformer le pilotage de l’apprentissage en le confiant aux branches professionnelles plutôt qu’aux Régions. « Les CFA sont désormais financés à l’activité, en appliquant à chaque contrat d’apprentissage un niveau de financement dit de “prise en charge” défini par la branche professionnelle dont relève l’employeur ou, par défaut, par l’État sur la base du niveau de carence déterminé par France compétences. »

La régulation du système d’apprentissage est désormais confiée au nouvel établissement public France compétences qui a pour mission « d’émettre des recommandations sur le niveau et les règles de prise en charge du financement de l’alternance afin de favoriser leur convergence et de concourir à l’objectif d’équilibre financier du système de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage (article L. 6123-5  du Code du Travail) ».

« La régulation ne porte donc que sur le niveau de prise en charge puisque le financement est désormais à guichet ouvert. L’objectif d’équilibre financier n’a pas été inscrit dans les missions de France compétences en 2018, mais par la loi de finances initiale pour 2021, compte tenu du déséquilibre financier du système de formation professionnelle et d’alternance. »

Des niveaux de prise en charge des contrats élevés qui entraînent une hausse du coût de l’apprentissage

Des niveaux de prise en charge déterminés « sur des bases fragiles »

La détermination des niveaux de prise en charge des contrats d’apprentissage par les branches professionnelles a été pilotée par France compétences et a impliqué les branches professionnelles représentées par leur CPNE et les Opco chargés d’assister les CPNE dans cette démarche.

Le premier référentiel national des niveaux de prise en charge a été publié en septembre 2019 par France compétences. Il comprend les valeurs définies par les CPNE et les valeurs de carence déterminées par France compétences, qui s’appliquent lorsque la CPNE n’a pas proposé de valeur ou qu’elle n’a pas respecté les recommandations de France compétences.

Les branches professionnelles ont adopté différentes stratégies. Une démarche de comptabilité analytique n’a concerné « qu’environ un tiers des branches. Les autres ont travaillé sur la base des coûts de formation en apprentissage publiés sur les listes préfectorales, soit en calculant des moyennes, soit en ne retenant que les coûts associés aux CFA où elles comptaient le plus d’apprentis ». Selon leur politique de branche, les CPNE ont ensuite appliqué des majorations ou des minorations au coût par diplôme afin d’établir le niveau de prise en charge.

« Globalement, 81 % des branches, couvrant environ 98 % des contrats d’apprentissage, ont proposé en 2019 des niveaux de prise en charge. Une quarantaine de branches ne s’est positionnée sur aucun diplôme. »

France compétences a mis en œuvre une méthode d’analyse statistique des données reçues des CPNE, afin de déterminer pour chaque certification la valeur de carence du niveau de prise en charge de la certification et la fourchette de tolérance au sein de laquelle les branches pouvaient se positionner.

« Le bilan de ce premier exercice de détermination des niveaux de financement des contrats d’apprentissage est contrasté. Si les branches ont globalement joué le jeu et si France compétences a mis en œuvre un processus qui a permis de définir les niveaux de prise en charge en temps et en heure, l’ensemble du processus repose sur des bases très fragiles, notamment sur les coûts préfectoraux, dont les méthodes d’élaboration étaient différentes selon les Régions. »

« L’analyse réalisée par France compétences n’a pas permis de fiabiliser les propositions des branches »

« L’analyse réalisée par France compétences n’a pas permis de fiabiliser les propositions des branches pour deux raisons principales :

• un manque de connaissance du coût réel des formations, en l’absence d’une analyse préalable approfondie du coût de revient des formations,
• un manque de temps qui a conduit à retenir une analyse statistique très simple pour déterminer les valeurs de carence et les fourchettes. »

« On peut regretter que France compétences n’ait pas utilisé de comparaisons de coût de revient moyen par type de diplôme et par secteur, ce qui aurait permis d’identifier les valeurs atypiques et de réduire les écarts de niveau de prise en charge, en particulier lorsque peu de branches s’étaient positionnées sur un diplôme. »

Une augmentation du coût des formations due à la réforme

L’analyse des ressources des CFA au cours des années 2016 à 2018 révèle que, « avant la réforme, la ressource moyenne de fonctionnement par apprenti se situait chaque année autour de 7 000 € ».

« Après la réforme, selon les éléments transmis par la DGEFP, le niveau moyen de prise en charge des contrats d’apprentissage serait de l’ordre de 8 070 € par apprenti en 2019. Il varie selon les niveaux de diplôme préparé, entre 7 129 € pour les diplômes de niveau 3 et 9 093 € pour les diplômes de niveau 7 et 8. »

« La déformation de la répartition des effectifs en apprentissage à la rentrée 2020 vers la préparation de diplômes de niveau de qualification plus élevé entraîne une augmentation à la hausse du coût moyen d’un contrat d’apprentissage. En appliquant à la nouvelle répartition des effectifs en apprentissage par niveau, le NPEC (niveau de prise en charge) moyen par niveau défini à partir des entrées en 2019, le coût moyen par contrat se situerait à 8 269 € pour les contrats signés en 2020. »

« Selon l’analyse réalisée en 2021 par France compétences des données de la comptabilité analytique des CFA, les niveaux de prise en charge des contrats d’apprentissage seraient surévalués d’environ 20 % par rapport au coût estimé des formations. Ces premières conclusions confirment que la définition des niveaux de prise en charge réalisée en 2019 a entraîné une hausse du coût unitaire de l’apprentissage, qui s’est combinée à un effet volume massif. »

La réforme a rendu le financement des CFA « très fortement dépendant des effectifs d’apprentis »

Les CFA sont désormais « très attentifs au remplissage des groupes d’apprentis, qui est déterminant pour la couverture des coûts d’une formation ».

Désormais, les CFA envisagent d’annuler les formations qui ne seraient pas suffisamment remplies, « en particulier si les marges obtenues sur d’autres formations ne permettent pas d’en couvrir les pertes ». « Ils ne peuvent plus envisager d’absorber des pertes durables en raison de l’ouverture de sections ou, surtout, du maintien de sections moins demandées (quoique utiles au tissu économique local), sauf à disposer d’un financement complémentaire de la Région ou des employeurs. »

« L’enquête menée en région par les juridictions financières a montré que la situation financière ne s’est pas dégradée à la fin de la première année de mise en œuvre de la réforme du financement, les niveaux de prise en charge ayant été jugés assez confortables par les CFA et les effectifs ayant nettement augmenté en 2020. »

L’enquête fait ressortir « une nouvelle typologie de CFA » positionnés dans l’enseignement supérieur et le domaine des services escomptent une amélioration de leur situation financière, « tandis que ceux orientés vers les formations de l’enseignement secondaire et de la production, qui doivent financer des plateaux techniques importants et ont du mal à recruter des apprentis, en particulier en zone rurale, anticipent plutôt leur fragilisation ».

« Un ajustement nécessaire du financement des contrats d’apprentissage à la réalité des coûts supportés »

Rupture d’égalité entre CFA publics et privés

Le financement des contrats d’apprentissage « devrait être ajusté sur deux points » :

• « Le premier concerne la “proratisation” des niveaux de prise en charge en fonction de la durée de la formation et non, comme actuellement, en fonction de la durée effective du contrat, afin d’éviter que le CFA ne soit financé qu’à hauteur de 10/12ème du niveau de prise en charge la 2^e année si l’apprenti interrompt son contrat deux mois avant la fin, juste après l’obtention de son diplôme en juin. »
• Le 2^e point concerne le financement reçu par les établissements publics. Les CFA perçoivent aujourd’hui le même niveau de financement des contrats d’apprentissage, qu’ils soient privés et devant prendre en charge l’intégralité de leurs dépenses ou publics et bénéficiant d’autres financements publics (infrastructure, salaire des enseignants pour les apprentis en classe mixte).
  • Cette situation crée une rupture d’égalité pour les CFA, les CFA publics bénéficiant d’une ressource équivalente alors que leurs dépenses à financer sont sensiblement moindres.
  • La loi prévoyait que les niveaux de prise en charge fixés par les branches puissent faire l’objet de modulations en fonction de critères et selon un montant déterminés par décret, en particulier lorsqu’il existe d’autres sources de financement public (1^er alinéa de l’article L. 6332-14 du CT). Or, le décret d’application de cet article n’a pas été publié. Il est nécessaire de le faire, notamment dans une perspective de réduction de la dépense.

Clarifier le financement de l’investissement des CFA

Depuis la mise en œuvre de la réforme, l’investissement des CFA est financé par deux sources principales :

• une enveloppe allouée à chaque Région affectée à l’investissement des CFA, immobilier et équipement (art. L. 6211-3 du CT) ;
• une dotation des opérateurs de compétences (art. L. 6332-14 du CT) visant à financer les équipements nécessaires à la réalisation des formations.

« La très forte hausse du nombre d’apprentis entre 2018 et 2020 a pour conséquence une réduction de la dotation moyenne d’investissement par jeune, qui passe de 402 € avec l’effectif 2018 à 286 € avec l’effectif 2020. Si les formations dans le secteur tertiaire exigent en général un moindre investissement, la très forte augmentation du nombre d’établissements enregistrés comme CFA et donc susceptibles de demander des financements au titre de l’investissement pose la question de l’adéquation de ces enveloppes aux futurs besoins d’investissement. »

« Les Opco disposent également d’une ligne de financement de l’investissement. Mais l’accès à ces financements est plus restreint pour les CFA, pour plusieurs raisons :

• le montant des enveloppes d’investissement votées par les Opco est assez faible ;
• les investissements sont majoritairement limités aux équipements pédagogiques et non immobiliers ;
• les conditions d’éligibilité sont difficiles à réunir (taux de cofinancement obligatoire, taux d’apprentis dans certaines filières, etc.). »

« Contrairement au système mis en place par la loi du 05/09/2018, l’ensemble des CFA et réseaux de CFA rencontrés au cours de l’enquête conçoivent la prise en charge des contrats par les Opco comme leur outil central de financement de l’investissement. »

« Le ministère du travail n’envisage pas à ce stade d’évolution des enveloppes régionales, considérant que les CFA doivent être en mesure de rechercher d’autres ressources. Compte tenu de la difficulté à obtenir celles-ci, il semble au contraire nécessaire d’envisager à moyen terme une évolution des enveloppes régionales en cohérence avec les objectifs de développement de l’apprentissage et en tenant compte d’un objectif de rattrapage de certaines régions si les pouvoirs publics font le choix de continuer à soutenir un développement aussi massif de l’apprentissage. »

Un déficit comptable de France compétences de 4,6 Md€ en 2020 « dû en grande partie au financement de l’alternance »

France compétences établit ses prévisions à partir de deux types d’informations :

• les prévisions quantitatives et financières réalisées par la Dares (sur la base des flux d’entrées en apprentissage)
• et la remontée des informations financières des Opco par enquête mensuelle de suivi retraçant les engagements, les paiements, les disponibilités de trésorerie et le prévisionnel des mois à venir.

« Ce pilotage a été particulièrement difficile au cours de l’année 2020, notamment en raison des difficultés rencontrées par la Dares pour évaluer les charges liées aux contrats d’apprentissage signés avant le 01/01/2020, des retards importants rencontrés par les acteurs (Opco, CFA) dans la reprise de ces contrats et de la difficile adaptation des acteurs à leurs nouvelles missions et aux nouvelles procédures de gestion des contrats, aggravée par le contexte de crise sanitaire. »

Une situation aggravée en 2021

En 2021, la poursuite, « bien au-delà des prévisions, de la dynamique de financement des contrats d’apprentissage a aggravé le déséquilibre financier du système » : les engagements au titre des contrats d’apprentissage sont passés de 4,5 Md€ dans le budget initial à 7,6 Md€ en mars 2022, du fait de la prise de conscience progressive de la très forte hausse des entrées en apprentissage en 2020 et en 2021.

« Le total des charges au titre de l’alternance est estimé à 5,8 Md€ (dont 5,4 Md€ de péréquation interbranches dans les comptes 2020 de France compétences). »

« S’il apparaît plus faible qu’en 2020, il est en réalité plus préoccupant car l’exercice 2020 incluait la reprise des engagements au titre des contrats signés avant le 01/01/2020 pour 3,19 Md€. Les charges au titre du CPF étant également en hausse (2,7 Md€ en 2021), les charges globales de France compétences au titre de 2021 devraient atteindre 10,8 Md€. Malgré l’octroi de deux subventions exceptionnelles de l’État pour un montant total de 2,750 Md€, le déficit prévisionnel de l’opérateur atteindrait 3,2 Md€ pour 2021. »

Le déficit de France compétences « de grande ampleur pour 2021, qui apparaît alors que l’effet dû à la mise en œuvre de réforme de l’apprentissage a disparu et que l’établissement a bénéficié d’importantes subventions exceptionnelles, révèle l’ampleur du déséquilibre du système de financement de la formation professionnelle et de l’alternance, dû notamment à la forte dynamique des dépenses de l’apprentissage et du CPF ».

« Sous réserve que le coût d’engagement moyen reste constant et si l’on intègre un taux de rupture de 20 %, le système actuel n’est pas en mesure de financer plus de 440 000 nouveaux contrats d’apprentissage, niveau bien inférieur à la réalité des entrées 2020 et 2021 ».

Un financement de l’alternance à redéfinir

• Supprimer les exonérations spécifiques d’assiette de taxe d’apprentissage non justifiées et mettre fin au taux modéré en vigueur dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de Moselle ;
• Définir une stratégie nationale de l’alternance identifiant les objectifs prioritaires de développement et en déduire la stratégie de financement correspondante ;
• Redéfinir pour la rentrée 2022 les niveaux de prise en charge des contrats d’apprentissage en :
  • définissant les niveaux recommandés par France compétences au plus près du coût de revient des diplômes ;
  • imposant aux branches professionnelles de justifier tout écart à ce niveau ;
  • modulant à la baisse les niveaux de prise en charge correspondant à la formation d’apprentis accueillis au sein d’établissements bénéficiant de financements publics ;
• Proportionner le financement effectif des CFA à la durée de la formation et non à la durée du contrat d’apprentissage. 
• Mettre fin aux aides exceptionnelles versées aux employeurs d’alternants.
• Compléter le financement par des contributions conventionnelles.

Cour des comptes

• Juridiction financière de l’ordre administratif
• Création : 1807
• Mission : vérifier l’emploi des fonds publics et sanctionner les manquements à leur bon usage
• Organisation et fonctionnement : La Cour des comptes est composée de magistrats financiers répartis en 7 chambres, La Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes forment les juridictions financières indépendantes des pouvoirs publics
• Premier président  : Pierre Moscovici
• Contact : Julie Poissier, directrice de la communication
• Tél.  : 01 42 98 55 77

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Catégorie : Etat

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Adresse du siège

13 Rue Cambon
75100 Paris Cedex 01 France

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Fiche n° 7373, créée le 06/07/2018 à 14:48 - MàJ le 09/07/2024 à 11:13